找寻三十年法院编制激增的真实因果性[78]，必须另外择路。
四、编制激增的真实原因
依公共选择学派的视域来看，[79]目前刺激法院编制增长最大的推动系源出于法院的利益考量。法院或其他争编制的机关均明晓一个道理：有为才有位，有位才有威，有威才有为。机构编制增大，机构“见事”[80]的行动力就增强，于是机构的事权越来越大，机构在整个国家体系中的地位就增大。机构地位重要性增强，然后可进一步申请增加编制，编制增加，在下一次事权变更配置的时候，在不同的机构进行竞争的时候，就会考虑配置更多的事权给编制比较多的机构。以此实现了要素投入的彼此促进，实现了机构—编制—事权的扩大再生产。1996年刑事诉讼法修改，将检察院的部分案件侦查权转给公安机关的理由之一在于检察院自侦力量不足。新一轮司法体制改革中，法院不愿将民商事案件执行权交给司法行政机关的理由之一，亦是各级法院执行局的人员数量充足，实现了中发[1999]11号文件要求执行人员占法院编制15%的要求。[81]
这一推动因素是显然的。但这个因素可以被各级编委和决策层以行政手段阻遏。而从诉讼制度、程序规则等复杂的司法技术切入，编制激增的原因，因为涉及到司法的内部治理，要平衡效率和司法公正之难题，所以难以简单由行政手段遏制。这一原因可能是更纵深且不易仅以行政手段化解的。分析如下：
考察法院编制的原因及正态分布，一个观察切入点是法院的内设机构。对四级两审制下的中国法院，以深圳市罗湖区法院、深圳中院、广东高院、最高法院为横切面，可见：
最高法院正局级规格的审判机构14个：立案一、二庭，刑一、二、三、四、五庭，民一、二、三、四庭，行政庭、审监庭、赔偿办、执行局；正局级规格的综合部门17个：办公厅、政治部（内设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部）、研究室、审管办、外事局、司法行政装备管理局、中纪委派驻纪检组、监察室、机关党委、离退休干部管理局，机关服务中心、司法科学技术研究所、国家法官学院、人民法院报社。[82]
广东高院：2009年，广东省高院正处级规格的审判机构16个：立案一、二庭，刑事一、二、三、四庭，民事一、二、三、四庭，执行局（综合处、执行一、执行二处），行政庭、审监庭、赔偿办；正处级规格的综合部门16个：办公室、政治部（机关干部处、地方干部处、宣传处、教育处）、纪检组/监察室、审判管理办公室、研究室、司法行政装备处、机关党委办公室、离退休人员管理处、法警总队、法官学院、信息中心。[83]
深圳中院：2009年，深圳中院正处级规格的审判机构15个：立案庭、刑事一、二庭，民事一、二、三、四、五、六、七庭、行政庭、审监庭、执行局（副局级，下辖综合处，执行一、二处）；正处级规格的综合部门11个：书记员处、政治部（副局级，下辖干部处、教育培训处）、办公室、研究室、督导室、法警支队、机关服务中心、市纪委第八派驻组/监察室、机关党委。[84]
深圳罗湖区法院：2008年，正科级审判机构11个：立案庭、刑事一、二庭、民事一、二、三、四庭、行政庭、审监庭、执行局（执行一、二科）；正科级综合机构6个：办公室、研究室、纪检组／监察室、政治处、法警大队、机关服务中心。[85]
由以上列举可以看出，法院内设机构分为三类：
第一类，对法院受理的纠纷进行审判的机构，如民事、刑事、行政各庭；
第二类，对这些审判庭进行业务监督、审判管理的庭室，包括立案庭、审监庭、审管办；第三类，各业务庭室之外从事行政事务管理的综合机构，包括政治部、办公室等部门。
这三类机构增长具有不同的原因，但共同促成了法院整体编制的增加。
从逻辑顺序和经验感知，法院编制增加首先出自第一类审判机构的增加，而审判机构的增加在于法院事权的激增，即三十年间法院的审判权由点到线，由线到面，再由面到体不断膨大。这一过程是：
1、法院固有受案范围内某一个单项事权的扩大。如民事案件的借款纠纷是法院固有受案范围，但初期仅限于公民个人的民间小额债务纠纷，1980年代中期，企业、个人拖欠银行、信用社发放的贷款，开始作为借款纠纷，由法院受理；
2、法院固有受案范围大类内的大项的扩展。如法院民事案件的传统受案范围仅是婚姻、继承、析产等家事纠纷，《商标法》、《专利法》、《著作权法》的相继颁布，法院开始受理知识产权纠纷；1986年《工业企业破产法》颁布，法院开始受理国营企业破产；1991年《民事诉讼法》修正颁布，扩大到更多所有制类型的企业；
3、法院受案范围大类的扩张。如法院恢复之初仅受理民事、刑事纠纷，1989年，《行政诉讼法》颁布，法院正式开始受理此前已经启动的行政相对人起诉行政机关的案件。
一个可能的近似的标绘法院近十年事权的扩张过程，是观察法院立案庭（告审庭）的案由在2000年之后的变化：2000年最高法院规定的民事案件案由分为四部分54类361种[86]，2008年调整为第一级案由10个，第二级案由30个，第三级案由361个，第四级案由260个。[87]2011年修改后的《民事案件案由规定》第二级案由增加到42个，第三级案由增加到424个，第四级案由增加到367个。[88]案由数目激增，主要不仅是对同一事物认识的细化的结果，而是经济社会关系的反应，随着物权、合同、侵权、各类知识产权、公司、破产和保险、证券、基金等大量民事、商事、金融法和行政许可、劳动合同等法的颁布、不断修正，新法律关系的不断涌出，权力不断伸展的结果。
但是，法院在一个极小规模，事权极小的状态时，承办法官对每一个个案中的事实问题的判断，均因为要受到来自行政上级庭长、主管院长、院长甚至审委会的复核、审查，所以，事实问题判断的可接受性及权力滥用并不突出。法院审判权急剧扩张后，带来的首要问题即目前各级法院事实认定的可信性。事实问题是法院裁判的基础，也是各审判制度下必须首先解决的问题，而公众对法院裁判不满，主要的不是法律问题，而是事实问题。弗兰克的以下看法在时下中国是适用的：“初审法院的事实认定是司法工作中最困难的部分。正是在这一环节，司法机关最难令人满意；正是在这一环节，发生了绝大多数的司法不公；同样地，正是这一环节最需要改革。” [89]
因为初审法院的事实确认，总是不被当事人接受，也不为上级法院信赖，所以中国上诉审始终未确立事实审、法律审区分的技术，在目前的审判制度下，中国一审法院内部、二审法院直至最高法院的很多精力和制度构建都用在了确认事实或辨认争议的事实上。如死刑案件，2005年之前中院一审，在内部审核上，要求必须经过承办人—合议庭—庭长—主管院长—审委会这一程序。高院二审，同样要经过上述内部程序，但是承办人可以通过书面阅卷完成审判。在将死刑核准权收归最高法院后，因担心一审事实确定不当，最高法院要求高院二审必须开庭。原来由一个助审员或一个书记员[90]一人通过办公室内阅读案卷材料，就可以完成的工作，转而必须由三至五名助审员以上法律职称的人组成合议庭开庭审理，并由一名书记员做庭审笔录记录。与一人伏案阅读案卷相比，在由公诉人、被告人以及律师出庭的情况下，按照刑诉法规定排期开庭，进行法庭调查、法庭辩论等必须的步骤和各种法庭礼仪限制下的走程序活动，工作量激增，继最高法院增编，高院刑庭也大幅增编。[91]
正因为在法院审判权急剧膨胀之后，在对事实问题进行裁断约束上，司法制度依然坚持此前编制小规模状态下大致可行的法院内部行政复核、审批方式的权力约束机制和上诉审法院“不受上诉范围”的全案事实审查机制，从而导致一审法院内部、二诉法院内部，在审判事务管理上的更大规模的膨胀，从而导致第二类机构审判事务管理机构的增加。
三十年来，法院通过成立各种审判事务管理的机构，介入审判程序内对审判进行管理，这一逻辑传递顺序表现的非常清楚。最高法院最初由办公室和业务庭各分担一部分审判管理和告诉申诉职能，1987年成立告申庭，1996年分解为立案庭和审监庭，2009年立案庭再分解为立案一庭、立案二庭，2010年又在职能上解析出一个审管办。原本一个告审庭的职能拆分，立案一庭负责立案登记、流程管理和涉诉信访；立案二庭负责再审的审查[92]；因为2007年民诉法修改后规定“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理”[93]，基层法院审监庭主要职能亦转为评查案件，做内部审判管理；2010年成立的审管办综合协调整个审判管理体系[94]，并明确赋予更大职权“在人民法院审判管理工作格局中，审判管理办公室是审判委员会、院长的参谋助手，是承上启下、连接各方的枢纽，是人民法院专事审判管理的综合审判业务部门。”[95]催生出的四个机构叠床架屋，为此增加大量人员编制。
在审判、审判事务管理这两类机构激增、编制规模膨胀之后，即诱导第三类机构审判程序之外的大量行政事务管理机构涌出，以实现对审判事务、审判人员的监督、控制和服务。1982年之前，法院的司法行政事务由司法部和地方司法厅局负责， 1982年7月，中共中央决定将法院的司法行政工作交由法院自己管理，1983年9月，全国人大常委会据此修改了法院组织法。[96]删去第十七条第三款“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。”将原第三十七条第一款“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由司法行政机关任免。”修改为：“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。”删去第四十二条“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定。”[97]此立法变动，从功能分析，目的是达到对法院审判事务进行自上而下的管控，即通过控制人和行政事务以支配审判程序，通过管人达到管事的目的。所以，最高法院从1978到2008年，正局级的行政事务管理机构从三个增为16个，其中1978年的一个政工组，三十年间，先改为人事局，再改为政治部，政治部又升格，并下设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部四个正局级单位。
综上文可见，由于审判权扩张，审判庭大量增设、法官编制规模激增，导致审判事务管理机构增加；审判庭大量增设、审判事务管理机构增加，又共同导致行政管理事务机构同比大幅增加。随着公众对裁判结果认同的降低以及涉诉上访的增加，又进一步促使法院不断增加审判事务管理和行政管理机构。
这一法院编制逐年扩张的连环传递现象，不仅在历时性的（diachronic）[98]法院编制、机构增加上反应出来，在由深圳罗湖区法院—深圳中院—广东高院—最高法院这一横切面，亦可以清晰的看出：法官数量增加，并非是在四级法院中均衡的正态分布，而是四级法院随着级别越高，机构、人员越多。这其中，上级法院增加显著的不是从事审判的机构和人员，而是从事审判事务管理、行政事务管理的机构。
截止到2004年，全国共有1个最高法院，32个高级法院，402个中级法院，3133个基层法院。平均1个高院受理12 个中院上诉案件，1个中院受理7.8个基层法院上诉案件，一个高院平均对97.9个基层法院。[99]两审终审制下，高院、最高院受理的案件远不如基层法院和中院，审判人员在法院编制的比例并不高。但是，但是级别越高的法院，审判事务管理机构和人员越多，进而行政事务管理机构和人员越多。所以，在中国四级法院内，外观上，并非是审级越高，法官数量越少[100]，反而是，就单个法院而言，最高院、高院、中院、基层法院的人员编制数量呈倒金字塔形状，审级越高，法院人员编制数量越多。
五、结论：司法的边界
观念可以任意挥洒，将法院抽象为一个处于控辩审结构等腰三角形顶点位置上，无内在组织形态、无内部构成的质点。但任何观念均无法避开现实校验，“中立第三方”这一质点化的符号处理方式，在经验层面上被否证：将更多权力注入法院，中国法院的过度扩张导致法院编制增加、规模扩大，而内在组织构成影响外部行为，不但出现文本所说的效率上的内卷化，更进而导致一系列司法痼疾。
但为了构建一个法院作为“中立第三方”主持下的对控辩双方以对抗方式进行的冲突进行裁判的三角结构，晚近以来的司法改革对策论依然主张在司法体制改革中，重塑法院的权力结构，还要进一步注入更多的权力给法院，主要立法设计有：
1、将检察院的批准逮捕权划归法院；
2、由法院作为审前的侦查程序审查机关，对侦查机关的搜查、扣押、羁押等侦查行为进行程序性控制；
3、将地市级人民政府劳动教养委员会审批（地市公安机关实际负责）的劳动教养案件交由法院，作为轻罪或保安处分进行判决；
4、为化解涉法涉诉上访信访，扩大法院再审，以完全吸纳目前行政方式主导的信访上访；
5、为遏制可能的“多数人暴政”（ tyranny of the majorities）[101]、加强对立法机构的制约，赋予法院以司法审查权；
6、区分刑事案件的定罪与量刑，对定罪、量刑进行分别的独立庭审；
7、改变目前最高法院以书面阅卷方式核准死刑，而代之以检察院出庭公诉、被告人及其辩护律师参加的开庭审理方式。
这些立法建设，均有充足的根据，其对既有司法体制的批评令人印象深刻。但是，法院不是一个可以被符号化为物理学、解析几何学的质点，这些立法建议实现后，加上目前法院享有的司法解释权、审判权、执行权（既包括法院判决、调解案件的强制执行权，更包括行政机关行政裁决案件的强制执行权），中国法院成为罕有的事权规模巨型容量的法院。
而三十年法院编制膨大的结果，不仅使得增加法官编制应对案件数量增长，这一原初目的恰恰被意图达致该目的的手段本身所侵蚀、熔解，更进而导致组织“内爆”（implosion），所有内部区隔、差异、界限被抹平[102]，中国法院表现出日益强烈的“纵向一体化”[103]趋势：
由于法院具有巨大的事权和巨大的编制，催生了更大的审判事务管理、行政事务管理机构和人员，最高法院、上级法院建立起的这些庞大的审判事务管理、行政事务管理机构和人员，不断延展、扩张自己的权力，整个中国法院体系也因此发生了另一个组织变化。原本根据1986年《人民法院组织法》17条规定，中国上下级法院关系是“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”，但是审判管理、行政管理两项事权与审判工作监督的结合，导致最高法院对全国法院，上级对下级法院在1998-2008年，越来越突出的在组织、人事、装备财务等各种事项上日益增强自上而下的支配。最高院对高院、高院对中院、中院对基层法院，不仅是审级上的上诉审法院，而且成为审判、行政事务上进行管理、监督、指导的上级法院。
学界论证结论要将各种权力的最终裁断权交诸法院，而法院又日益“纵向一体化”，各级法院的权力最后聚拢于最高法院，最高法院成为一个“合法的”政治中心，由此导致政治结构巨大的变化，在政治云波诡谲时，最高法院可能成为政治角逐者的出鞘之剑。这是由法院编制、规模、权力边界这一技术问题所引发而需要进行延展分析的。
注释:
[1][美]马丁·夏皮罗：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年11月第1版，第2－4页；[美]马丁·P·戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，三联书店1987年11月第1版，第240-241页。
[2][英]丹皮尔：《科学史及其与哲学和宗教的关系》，李珩译，商务印书馆1975年版。
[3]“全国有二千一百六十县，每县需要有了解政法政策的人，县府秘书、民政科、法院、检署、监委各一人，这样就需要一万二千到一万五千人。”“再加上省及大行政区政法干部，全国即需要二万多人。”《对加强政法院校教育工作的意见》（一九五一年五月十八日），《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年2月第1版，第159页。这一时期，董必武反复列举这几组数据，另见：《目前政法工作的重点和政法部门工作人员存在的几个问题》（一九五一年九月十一日），载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年2月第1版，第168页。
[4]《关于党在政治法律方面的思想工作》（一九五四年五月十八日），载《董必武选集》，人民出版社1985年8月第1版，第357页。
[5] 《国务院编制工资委员会、财政部、司法部关于各级人民法院和司法行政机关编制名额分配问题的通知》，（1955年9月5日），国编字第146号，（55）财行范字第132号，（55）司人字第2009号。
[6]《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》（一九五五年七月三日），载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年2月第1版，第397页。
[7]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（一九七八年十二月二十二日通过）
[8]《健全社会主义法制》（一九七九年七月一日），载《叶剑英选集》，人民出版社1996年3月第1版，第512页。
[9]《为实施几个重要法律做好准备》（一九七九年七月），载《江华司法文集》，人民法院出版社1989年7月第1版，第90页。
[10]邓小平：《目前的形势和任务》（一九八○年一月十六日），载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年10月第2版，第263页。
[11]邓小平：《军队整顿的任务》（一九七五年七月十四日），载《邓小平文选》（第二卷），第20页。
[12]中共中央《关于妥善安排军队退出现役干部的通知》（中发[1980]72号），1980年9月24日。
[13]国务院、中央军委《批转< 关于全国军队转业干部安置工作会议情况的报告>和< 关于做好今明两年军队转业干部安置工作的意见>的通知》[1981]18号，1981年6月22日。
[14] 原文如此，见《中共中央关于加强政法工作的指示》（一九八二年一月十三日）。在最高法院院长郑天翔的一次谈话中可以看到该增加的数量是二十万：“中央政法委员会提出为政法系统增加二十万人，会分到法院系统一些。”见郑天翔：“坚决执行依法从重从快的方针——同省、市、自治区法院院长的谈话”（一九八三年八月三日），载郑天翔：《行程纪略》，北京出版社1994年8月第1版，第375页。
[15] 《江华传》编审委员会：《江华传》，中共党史出版社2007年7月第1版，第439页。
[16]郑天翔：《关于创办全国法院干部业余法律大学的第二次报告（摘要）》（一九八五年一月二十九日），载郑天翔：《行程纪略》，北京出版社1994年8月第1版，第421页。
[17]《中共中央、国务院关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》（中发[1987]12号）
[18]《中共中央办公厅、国务院办公厅转发关于调整干部结构和政法部门增加编制两个文件的通知》（中办发[1987]18号）及附件中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部《关于政法部门增加编制及分配意见》（1987年9月25日）
[19]《国家机构编制委员会关于地方人民法院增加编制的通知》，1990年12月30日，国机地编[1990]18号。
[20]《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》（一九九二年十月十二日），载《江泽民文选》（第一卷），人民出版社2006年8月第1版，第237页。
[21]中共中央组织部研究室编：《党的组织工作大事记（1993～1997）》，党建读物出版社1999年12月第1版，第24页。
[22]《中央政法委、中央组织部、中央编委办公室、人事部、财政部关于给政法部门增加编制的通知》（1993年4月3日 政法[1993]10号）。
[23]《中央国家机关人员定编定岗实施办法》和《中央国家机关人员分流安排实施办法》（中办发[1998]12号）
