更多的“堵城”正在跃跃欲试效仿北上广那些先行者实行车牌管制。但它们能否躲避人们对北上广三种模式的批评声浪？

自2012年7月1日广州试行汽车限牌政策之后，关于温州、南京等多个堵城将步其后尘的传闻不绝于耳。

在中国成为世界第一汽车大国之后，各座城市的交通拥堵已经愈演愈烈，成为城市管理者的心头之患，但如何治理拥堵，并无定论。无论是上海的车牌竞拍政策，还是北京的单纯摇号、广州的摇号与竞拍结合政策，都有诸多诟病之处，包括法律授权不清、过程公开透明不足等等。

更多的“堵城”正在跃跃欲试效仿那些先行者实行车牌管制。但它们能否躲避人们对北上广这三种模式的批评声浪？

“最贵铁皮”的由来

上海是国内最早、2010年之前也是唯一一个对私车牌照普遍实行限制性政策的城市。

早在1980年代，上海就开始竞拍私车牌照，那时的起拍价就高达十万元，以当时收入水平这主要被视为一种“奢侈税”。

1990年代初，由于汽车需求的较早涌现和城市道路状况的难如人意，上海中心城区的交通已呈不堪重负之势。在着手修建这座城市的第一条高架道路和地铁线路的同时，以竞拍方式全面限制私车牌照的政策也被推出，并被官方冠以“市场化分配”的时髦名头，不过那时的竞拍仍是“有底价、不公开”的。

经过一系列演变，2000年上海开始实行针对国产汽车（后因中国加入WTO把进口汽车纳入）的“无底价”竞拍，这也是现行私车牌照额度竞拍制度的起点。当时上海的做法是，政府每月只推出一定数量（通常是几千个）的私车牌照“额度”，购车居民通过竞拍买到“额度”，才能办理私车牌照的手续。

实施十二年来，“额度”竞拍价格从初时的不足万元一路攀升至2012年8月的6.3万元。这是2012年4月以来，第三次月度竞拍价格突破6万。这意味着，车牌价格已高过很多经济型轿车，民间把上海的私车车牌嘲为“最贵的铁皮”。

得益于实施多年的车牌额度控制，上海这座特大城市的拥堵程度远逊于比它少了1/6人口的北京。一个可资对比的数据是，目前上海汽车保有量为200万辆，而北京已超过500万辆。

但是，考虑到这一政策的种种负面因素，上海市政府也一直在考虑实行“B方案”的可能性——被学界公认为相对最能兼顾效率和公平性的征收拥堵费模式，就从2001年开始多次出现在上海决策者的案头。

所谓拥堵费，指通过在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定的费用，以控制交通出行需求，调整出行路径，减少拥挤区域道路交通流量，在伦敦和新加坡等地均有实行。

早在2001年，上海市建委就已在牵头调研拥堵费征收模式，并因写入了2002年《上海城市交通白皮书》内而被坊间热议，但那时上海市政府内部各部门反对意见很大，认为“电子收费系统等条件尚不成熟”。

此后，每当现行车牌额度拍卖政策遭到舆论质疑时，这一“B方案”都会被重新翻出来讨论一番。

2004年，时任中国商务部部长助理的黄海就在中央电视台“炮轰”过上海的车牌限制政策。黄海称，上海的私车牌照竞拍违反了当年5月开始实施的道路交通安全法，“希望上海方面能够按照新的道路安全法规，对这个行为再进行一次认真的研究”。

这个表态旋即引发全国热议，法律专家们更是以研讨会和撰文等方式，对这个政策的合法性问题提出猛烈批评，称其还违背了行政许可法、《机动车登记规定》等法律法规。

这些质疑声让上海非常被动。“为此，上海专门去（中央）作了解释，对黄海个人也去进行过解释。”上海市政府法制办副主任顾长浩在2012年8月末一场小范围的车牌政策研讨会上回忆道。

这场波澜的发生，也和当时价格走高带来的关注度相联。在黄海讲话之前，私车牌照“额度”的竞拍价格，已一路涨至4.5万元的历史高点。

此后，尽管上海官方宣布“经请示全国人大、国务院等部门，以及内部专家多次研究，各方都认为上海的政策没有违法”，但“取消竞拍”的说法一度在坊间盛传数月。

到2007年末时，又一波的价格飞涨，把上海的竞拍政策推向舆论中心。上海私车牌照的“额度”价格快速上升，直奔6万。而当时楼市股市火爆，上海居民财富迅速积累，购车需求旺盛。

这一次上海市政府把矛头指向了被指控为操纵一手车额度竞拍报价、拉升二手车牌照价格的汽车经销商。当时，政府查处了一批违规的经销商，还调整了竞拍办法来规避这种行为。

当时，上海市城市交通管理局一位副局长还公开表态称，上海现行的竞拍制度只是一项“过渡性政策”，今后会随着城市公共交通的发展完善逐渐淡出，于是又引发一波“取消竞拍”的传闻。

上海市政府在2004年、2007年两次风口浪尖之时，都曾拿出征收拥堵费的方案重新讨论，但都因实际操作困难、反对意见较大而不了了之。

事实上，技术障碍早已不存在，但计费、缴费各个环节的管理问题，依然让官员们头疼。参与讨论的一位技术官员就持反对意见，“这个收费天天都要交，不像牌照一次性就交完了事”。

伦敦采取的是先记账单、再由车主自行缴费的方式。上海市政府法制办副主任顾长浩举了一个例子，在和伦敦的政府官员交流拥堵费方案时，他问对方，伦敦平均每个月要处理多少拖欠缴费的案子，对方回答说是一两千例。这个答案让顾很感叹，“想象一下，如果照搬到上海，仅这一项，就会是一个多大的量。”

不仅如此，在2007年这轮讨论中，如何定价、如何补偿本身住在拥挤区内的居民、如何处理与外地车的关系等问题，均引发了与会官员们的争论。

这项政策动议依然被“搁置”下来。顾长浩说，“那时打算搁置到世博会结束之后再说。”不过世博会已过去两年，拥堵费的讨论未再重启。

而上海车牌额度的价格虽在2008年金融危机时一度跌落，但后来又随着经济好转噌噌涨起来，2012年5月更是创下6.4万元的历史新高。

“当决定了使用这个拍卖政策，就已经意味着必须承受价格越来越高的趋势不可改变，想要同时把价格控制在老百姓可接受的合理范围内，是很难实现的。”一位多年来参与这项政策改进的上海官员坦言，车牌“额度”本质上就是一个资产性产品，那就必然会具备资产的特征，比如价格变化受预期左右、存在投机炒作行为等。

在私下场合里，政策制定者们并不掩饰自己的想法，“这块铁皮的价格，早晚会奔10万元钱去。”

与价格伴生的另一个争议话题，是每年数十亿、累计已有两百多亿的拍卖资金的流向，尽管官方早就宣称用于公交设施建设，但在“两会”代表、委员、律师信息公开申请和诉讼等各方持续压力之下，直到近两三年，才做到每年定期公布收支大数，但政府网站上简单的几栏数字，显然还远未达到民众所要求的公开透明的程度。

京广模式之弊

“现在北京、广州等城市一‘进来’，上海压力就小多了。”在上述参与车牌政策改进的官员看来，北京的摇号带来的种种副作用，使北京取代上海站在了舆论风暴眼上。

北京是在2010年底公布并开始实施新的车牌发放政策的。此前，北京已经尝试过单双号限行、尾号限行等措施来缓解交通压力，但效果有限。

“最后还是下决心采取了限制车牌发放的措施，有两个背景，一是来自中央政府的压力，北京各种活动多，交通必须有保障；二是北京曾做过研究，如果不管制，到2015年北京的汽车保有量将会达到700万辆，而城市的容量只有400万辆。”中国汽车流通协会常务理事贾新光对南方周末记者说。

虽然目的都是限制车牌发放，但北京采取的是和上海截然不同的措施：摇号。根据政策，车牌“指标”的获得是无偿的，只要是符合户籍、社保等条件，拥有驾照的居民，都可报名摇号，摇到号后需在半年内办理汽车上牌手续。

上海的竞拍政策，过去遭到的诸多批评声音就是来自北京，因此北京最终选择了摇号，没有重蹈上海“覆辙”，亦是顺理成章。

“北京并不是个商业气氛浓厚的城市，如果搞拍卖，居民不能认可，可能会引发一些矛盾，如被人反映到中央，甚至可能会被批评。”贾新光说。

不过，比竞拍更显公平的摇号政策，实施一年多来，却为效率低下所累。在上海，急需买车的人群可以通过竞拍迅速获得车牌额度，而北京不竞拍仅摇号，则导致符合条件的居民纷纷加入摇号大军，摇号俨然成为一场浩浩荡荡的社会总动员。

实施一年多来，这个摇号池里人数已从初时的20万，增加到现在的118万人，且在继续扩大，中签率也不断降低到目前2%的水平，民间戏称为“摇号就像买彩票”。急需买车的人也只能跟着大家一起希望渺茫地等待“中奖”。

而在民间，也因此衍生出各种不规范的牌照调剂手法。最常见的是朋友亲戚之间的互助，一对摇中两个号的夫妻对南方周末记者说，他们将其中一个“指标”借给了一位不符合社保条件的朋友。这对夫妻特意研究了相关的法律和政策，结论是如果发生车祸，挂名者是要承担连带责任的，但他们基于亲友关系的信任，觉得不会因此招来纠纷。

此外，一些销售商和黄牛也可以帮客人代理指标的买卖和租赁。据南方周末记者采访的黄牛报价，急于用车的人，可以选择一年5000元租个车牌，或花几万元“买”一个“指标”，但指标是挂在卖家名下，双方只能私下签署一份简单的协议书来约定权责关系。

这些问题的出现，并非缺乏预见。在摇号政策实施之前，北京就曾经到上海调研和交流，摇号可能带来的“一手市场无价，二手市场有价但政府无法管控”等后果，在当时就已被提及。

在这样的背景下，上海的样本，陡然翻身成为了好榜样──有效治理了拥堵、有序地发放了牌照，还为政府筹集了公共交通建设的资金。

尽管北京市交通委信访办官员向南方周末记者强调，目前并无调整车牌政策的计划。但在坊间，北京将改为竞拍的流言，已大肆流传了好一段时间。

2012年8月最新试行限牌政策的广州，则在北京和上海的经验基础上，设计了一个折中方案：一半指标摇号产生、一半指标竞拍获得，由参与者自行选择。这个方案的意图不难理解，既吸纳了上海竞拍的效率，又兼顾了北京摇号的公平。

“这个模式的效果，尚需等待实践的检验，但这种做法无疑是增加了系统的复杂度，在吸纳两个城市做法优点的同时，两种模式的缺点很可能也会随之而至。”上述上海官员提出了自己的担忧。

中国汽车流通协会常务理事贾新光不赞成上述任何一种限牌政策，他对南方周末记者说，从交通警察和交通专家的角度而言，自然是路上的车越少越好管理，但时常被忽视的是，治堵的根本，还是要靠合理的城市规划和便捷的公共交通系统。

而在不久前召开的一次研讨会上，上海大学法学教师杨小欣仍在追问上海私车限额拍卖的合法性问题，他表示：“该项措施在实质上增加了机动车登记的条件，剥夺了上海居民依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利；对私车主增设了国家立法没有设定的交费义务。具有如此效果的行政措施，应当具有国家立法上的特别授权根据，应当具有国家立法中的行为法上的授权根据。”

这样的合法性追问，同样适用于中国已经或即将采取车牌限制政策的地方政府。