贯彻实施新民事诉讼法（七）
关于再审审查程序的理解与适用
高民智
《人民法院报》2012年12月12日
新民事诉讼法对民事再审审查制度做了进一步修改，完善了“申请再审上提一级”的再审审级规定，赋予了当事人在法定条件下申请检察监督的权利，修改了再审事由、申请再审期限和审查程序等规定，使再审审查制度立法内容更为丰富，体系更为科学，事由更为明晰，程序更为完善，对于保障当事人依法行使申请再审权利，促进人民法院依法审查申请再审案件，具有重大而深远的意义。新民事诉讼法即将施行，如何正确适用再审审查程序的新规定是人民法院面临的一项紧迫任务。我们认为，正确适用再审审查程序新规定，要在准确理解立法意旨基础上，探索更便于当事人行使诉讼权利，更便于查清事实就地解决纠纷，更便于法院自觉接受监督的工作机制和方法。为此，应着重研究以下四个问题：
一、关于申请再审管辖法院
新民事诉讼法第一百九十九条在坚持“申请再审上提一级”规定的基础上，增加规定当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件也可以向原审人民法院申请再审，从而改变了申请再审一律由上一级法院管辖的原则。
据统计，当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件约占高级法院受理民事申请再审案件总量的30%。如何实现将这两类纠纷矛盾化解在基层，解决在当地的立法意图，同时又避免发生多头重复申请的情况，是适用再审审查新规定的首要问题。我们认为，解决这个问题，可以借鉴上诉案件的移送方法，探索建立向原审法院提交申请再审材料，区分不同情况，由原审法院受理或由原审法院向上一级法院报送案件的申请再审案件受理工作新机制。具体设想为：
（一）当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件，当事人申请再审的，应向原审法院提交再审申请书等材料。当事人向原审法院提交申请再审材料的时间为其申请再审时间。
当事人一方人数众多和公民之间的案件大多为劳动争议、损害赔偿、婚姻家庭、民间借贷、邻里纠纷等案件，一般争议标的额不大，法律关系简单，甚至诉讼标的额小于到上一级法院申请再审的费用。为贯彻立法便于当事人申请再审的目的，进一步减轻其申请再审的诉讼成本，这两类案件当事人申请再审的，应向原审法院提交再审申请书，由原审法院统一接收当事人申请再审材料。建立通过原审法院提交申请再审材料的受理工作机制，一是便于当事人申请再审，减轻当事人讼累；二是统一案件入口，避免发生上下级法院重复审查，裁判矛盾的问题；三是便于原审法院掌握本院生效裁判申请再审动态，及时发现问题改进审判质效；四是便于原审法院开展判后释明化解矛盾。通过原审法院对生效判决认定事实，采信证据，适用法律等方面的释明，使当事人理解和接受生效裁判，避免当事人因不理解裁判而盲目申请再审。当事人向原审法院提交再审申请书的时间为其申请再审时间。
（二）上述案件当事人选择向原审法院申请再审，原审法院经审查符合申请再审条件的，应依法受理。
原审法院收到再审申请书后，按照当事人是否选择向原审法院申请再审,对案件进行第一次分流。当事人选择向原审法院申请再审的，原审法院应审查申请再审的主体、事由、期间等是否符合法定条件以及申请再审的材料是否符合要求。再审申请符合法定条件，但申请再审材料不符合要求的，应一次性告知当事人需要补正的材料，待当事人补正后，及时受理审查。
（三）上述案件当事人选择向上一级法院申请再审，经原审法院释明，当事人同意向原审法院申请再审的，原审法院应依法受理；当事人坚持向上一级法院申请再审的，原审法院应在一个月内将当事人申请再审材料、案件卷宗和释明情况一并报送上一级法院。
对于当事人在再审申请书中明确选择向上一级法院申请再审的，原审法院应做好以下几方面的工作：一是开展判后释明。围绕当事人申请再审理由就生效裁判的事实认定、证据采信、法律适用、审判程序等问题，做好深入的释明和进一步的和解工作，并告知当事人享有向原审法院申请再审的选择权。具体的释明程序和要求可以由各高级法院根据本地实际予以细化。二是对案件进行二次分流。经释明，当事人撤回再审申请的，将申请再审材料退回当事人；当事人达成和解协议的，可以依申请出具再审裁定和调解书；当事人同意向原审法院申请再审，经审查符合受理条件且材料齐备的，应及时受理；当事人坚持向上一级法院申请再审的，应尊重当事人的选择权，及时将案件报送上一级法院。三是及时上报案件材料。对于需要向上一级法院报送的案件，原审法院应及时调齐案件卷宗，写明释明情况报告，随同当事人再审申请书等材料一并报送上一级法院。原审法院原则上要在一个月内完成上述工作。
二、关于“当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件”范围
立法赋予一方人数众多和双方为公民的案件当事人选择申请再审法院权利的主要目的，一是便利当事人参加诉讼，二是便利法院查明事实，就地解决纠纷。实现这一立法目的，要求在具体适用中尽量扩大享有选择权的当事人范围，充分尊重当事人选择原审法院申请再审的意愿。我们认为，可以按照以下标准界定两类案件范围：
（一）当事人一方人数众多的案件范围
原告、被告或者第三人一方为三人以上的案件可以作为当事人一方人数众多的案件。以一方当事人为三人以上为标准界定当事人一方人数众多的案件范围，既有利于保障当事人选择权，实现立法目的，又明确了原审法院接收案件材料及享有管辖权的案件范围，避免上下级法院重复受理案件，可以在一段时期内探索试行。值得注意的是，原审法院受理的三件以上的劳动争议、物业服务合同纠纷等一方当事人相同且诉讼标的是同一种类的案件，更适于就地查明事实，解决纠纷，本身也具备普通共同诉讼的特点，可以作为当事人一方人数众多的案件。
（二）当事人双方为公民的案件范围
符合一审原告和被告均为公民、二审上诉人和被上诉人均为公民、申请再审人和被申请人均为公民三种情形之一的案件可以作为当事人双方为公民的案件。我们认为，符合以下三种情况之一的案件应属当事人双方为公民的案件：
1.一审原告和被告均为公民。原告和被告是本诉双方当事人，是民事诉讼两造对审模式的基本诉讼参加人，应以原告和被告为准划定此类案件范围。主要包括两种情况：一是一审生效的裁判，原告和被告均为公民的；二是二审生效的裁判，其一审阶段的原告和被告均为公民的。
2.二审上诉人和被上诉人均为公民。二审的审理范围是当事人上诉请求范围，上诉人和被上诉人是二审争议的双方当事人，上诉人和被上诉人均为公民的，应属于此类案件。主要包括两种情况：一是一审原告和被告以及二审上诉人和被上诉人均为公民的；二是一审原告和被告有一方是公民，第三人是公民，第三人提出上诉或者是被上诉人，二审上诉人或者被上诉人均为公民的。
3. 再审申请人和再审被申请人均为公民。再审审查的范围是当事人主张的再审事由，再审申请人和再审被申请人是再审审查阶段的双方当事人，不论一审或者二审当事人是否均为公民，只要在申请再审阶段，其再审申请人和再审被申请人双方均为公民的，亦应属于此类案件。
三、关于申请再审期限新规定的适用
（一）新旧法的衔接
关于2013年1月1日之前生效的裁判申请再审期限如何计算的问题，我们认为，原则上应以按照2007年民事诉讼法的规定计算的申请再审期限为基础，具体应以申请再审期限至2013年1月1日是否届满为标准，区分为两种情况处理：一是申请再审期限至2013年1月1日已经届满的案件，在2013年1月1日后申请再审的，应不予受理；二是申请再审期限至2013年1月1日尚未届满的案件，应按照以下规则确定：
1.剩余申请再审期限少于六个月的，不论依据何种事由申请再审，申请再审期限一律按照2007年民事诉讼法第一百八十四条的规定计算。
2.剩余申请再审期限超过六个月的，除依据新民事诉讼法第二百条第一项和第三项申请再审的以外，申请再审期限计算至2013年6月30日。
3.剩余申请再审期限虽然超过六个月，但是依据新民事诉讼法第二百条第一项和第三项申请再审的案件，申请再审期限按照2007年民事诉讼法第一百八十四条的规定从裁判生效之日起计算两年。
（二）受理阶段对于申请再审期限的审查标准
关于在受理阶段如何审查申请再审期限的问题，我们认为，对于2013年1月1日以后生效的裁判，当事人在裁判生效之日起六个月内申请再审的，不必区分所依据的事由，均符合法定申请再审期限规定。如果当事人在裁判生效之日起六个月后申请再审，则应当符合以下要求：
1.须依据新民事诉讼法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项申请再审。
2.应书面说明所依据再审事由的发现时间，并提交相应证据，以便审查当事人知道或者应当知道该事由是否超过六个月。
3.应提交支持再审事由的新证据材料并说明该新证据材料足以推翻原裁判的理由、证明原审主要证据系伪造的证据、原审依据的裁判文书被撤销或者变更的证据，或者审判人员枉法裁判的刑事判决或者纪律处分决定。<, /SPA, N>
四、关于当事人申请检察监督新规定的适用
新民事诉讼法第二百零九条赋予当事人申请检察监督的权利，确立了申请再审先行，检察监督在后的程序。根据该条规定，我们认为，在以下两种情况下，应当告知当事人向检察院申请检察建议或者抗诉，不应作为申请再审案件受理：
一是再审申请人在人民法院驳回其再审申请后又向人民法院申请再审的。但为平等保障双方当事人权利，对方当事人在法定申请再审期限内申请再审的，应予受理。
二是当事人认为再审判决、裁定有错误向人民法院申请再审的。在案件已经适用再审程序作出生效裁判的情况下，依照新民事诉讼法第二百零九条的规定，全体当事人只能针对再审裁判申请检察监督。据此，目前适用于不服再审判决申请再审的“民再申字”案号不应继续适用。
贯彻实施新民事诉讼法（八）
关于检察监督制度的理解与适用
高民智
《人民法院报》2012年12月13日
为了落实中央有关文件提出的“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革项目，新民事诉讼法加强了人民检察院对民事诉讼的法律监督。新民事诉讼法加强检察监督主要表现为三点：一是扩大检察监督范围，检察机关对违反国家利益和社会公共利益的民事调解书可以实施法律监督；二是增加检察监督方式，规定检察机关可以采用抗诉、检察建议等方式实现法律监督；三是完善检察监督程序，对当事人的申请须在三个月内审查完毕以及赋予检察机关在履行法律监督时有调查核实证据的权力。这些规定，对于强化检察监督，保障权利实现，促进司法公正，维护司法权威，将起到促进作用。与此同时，为了解决多头申诉、多头审查以及终审不终等问题，这次修法还确立了“法院救济先行，检察监督断后”的申请再审“路线图”，进一步规范了当事人行使权利的路径。根据该“路线图”设计，在法院以及检察院各处理一次后，当事人便不得再行使程序性权利。这从制度上确立了有限再审制度，也是依法办事、依规律办事的体现，有力地促进了我国社会主义法治国家的建设。
一、关于检察建议
新民事诉讼法第二百零八条除确认了原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式。人民检察院依照审判监督程序提出的旨在启动再审的检察建议，是将2011年3月最高人民法院、最高人民检察院会签文件《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（“两高”会签文件）中相关内容上升为立法而形成。我们认为，在司法实践中执行这一新制度应当注意以下几点：
（一）关于检察建议的受理审查
1.审查是否提交相关书面材料。检察机关提出检察建议，应当一并移交检察建议书以及本案原审当事人的申请书和相关证据材料。
2.审查检察建议的对象是否正确。检察机关建议再审的对象，应当是已经发生法律效力且依法可以再审的判决、裁定，或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。我们认为，对损害国家利益、社会公共利益的调解书中的“损害国家利益、社会公共利益”的认定，应当从严把握。
3.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。
4.审查是否经相关组织讨论决定。“两高”会签文件仍有效力，在司法实践中应当继续执行。根据该文件，由于检察建议是人民检察院对同级人民法院生效裁判的监督方式，其被提交人民法院之前应当经过该人民检察院检察委员会讨论决定。
（二）决定是否再审的程序适用
司法实践中，应当注意区别人民检察院提出检察建议的标准和人民法院采纳检察建议的标准，前者为具有新民事诉讼法第二百条规定的再审事由，后者为新民事诉讼法第一百九十八条规定的原裁判确有错误的情形。在具体操作中，人民法院收到检察建议后，应当在三个月内进行审查，发现确有错误，或者检察建议针对的再审判决、裁定有明显错误，需要再审的，由该院院长提交审判委员会讨论决定。也就是说认为检察建议成立的，依职权启动再审。经人民法院审查认为检察建议不成立的，应当书面回复人民检察院，并说明理由。
二、关于检察抗诉
最高人民检察院对各级人民法院的生效判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效判决、裁定，有权提出抗诉，是原有规定。2012年修改民事诉讼法时，对抗诉的条件又注入了新的内容。我们认为，在司法实践中应当注意以下几点：
（一）对抗诉的形式审查
新民事诉讼法第二百一十一条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定……”在一般情况下，人民法院对于抗诉案件应当作出再审的裁定，但是否一律均作出再审的裁定，最高人民法院2012年4月公布的指导案例7号《牡丹江市华隆房地产公司与牡丹江市宏阁建筑安装公司建设工程施工合同纠纷抗诉案》，以生动的案例解释了“三十日内”对检察机关抗诉予以形式审查的必要性。
1.审查是否提交相关书面材料。人民检察院根据当事人的申请对民事案件提出抗诉的，人民法院应审查是否具有抗诉书和本案原审当事人的申请书及相关证据材料。
2.审查抗诉的对象是否正确。人民检察院抗诉的对象应当是已经发生法律效力，且依法可以再审的判决、裁定或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。对于民事裁定应当区别对待，除驳回起诉、不予受理的裁定可以抗诉之外，新民事诉讼法第一百五十四条规定的其他各种裁定、不予撤销仲裁裁决的裁定、诉讼费负担裁定、企业法人破产还债程序终结裁定、驳回当事人申请再审的裁定、执行程序中的裁定等，均是程序性的裁定，由于没有诉的内容，均系依法不可以抗诉再审的裁定。
3.审查抗诉书是否指明法定事由。抗诉所针对的发生法律效力的判决、裁定，具有新民事诉讼法第二百条规定情形之一的。
4.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。
（二）形式审查后的处理
经形式审查，发现材料不符合要求的，人民法院首先要与检察机关沟通，要求其撤回或补正；检察机关坚持不予撤回或补正的，才可以裁定不予受理。
（三）审查中应注意的问题
需要指出的是，人民法院对抗诉案件的审查程序应当是形式性审查，至于抗诉理由是否应当支持，应是裁定再审之后再审的任务。同时应当明确的是，抗诉是国家法律赋予检察机关的一项法, 律监督权，一般情形下，接受抗诉的人民法院应当裁定再审。审查不是限制检察机关的抗诉，而是在检察机关抗诉出现随意性的情况下，减少和避免人民法院在处理中遇到的程序法上的难题和困境。
三、与检察监督衔接以及涉诉信访问题
为确保2012年修法成果落到实处，在理解和适用“法院救济先行，检察监督断后”过程中，我们认为应注意以下几点：
（一）申请检察监督的路径
符合新民事诉讼法第二百零九条规定情形的案件，当事人可向人民检察院申请检察建议或者抗诉，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院应当告知其向人民检察院反映诉求。同时，考虑到法律从制定到实施往往需要一个过程，特别是大多数涉诉信访群众，受限于教育背景、工作经历、生活环境等因素，不能充分理解法律修改的情况，或惯性使然而会坚持向人民法院信访申诉要求再审，人民法院应积极释明法律，告知当事人向相关机关申诉。
（二）对民事诉讼法修改前生效裁判的检察监督的适用
民事诉讼法修改增设的第二百零九条,并没有规定当事人申请检察监督的期间。故新民事诉讼法实施后，对于人民法院2013年1月1日之前作出的符合新民事诉讼法第二百零九条第一款第（一）、（三）项情形的案件，当事人仍可向人民检察院申请检察建议或者抗诉。当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院不予受理，并耐心向当事人作好解释工作。
（三）涉诉信访终结案件一般不适用检察监督
此次民事诉讼法修改前，为贯彻落实中央关于涉诉信访终结工作的要求，依据法律规定，最高人民法院制定了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。按照办法规定，各级人民法院严格落实“四个到位”的要求，先后终结了一批涉诉信访积案，保障了当事人的诉讼权利，解决了信访群众反映的合理诉求，促进了社会和谐稳定，获得了中央的肯定和支持。对于这一特定时期的做法，在民事诉讼法修改生效后，我们认为不应予以否定，涉诉信访终结案件当事人依据新民事诉讼法第二百零九条的规定申请检察监督的，人民检察院一般不宜再提起检察监督，否则将导致终结案件反复，影响社会稳定。
（四）对未经申请再审的案件申诉处理
新民事诉讼法第二百零九条设定了当事人申请检察建议或者抗诉的前置条件，即经人民法院再审审查或者再审审理。故不具备前置条件的，或者没有在法定期限内申请再审的，当事人不能向人民检察院申请检察建议或者抗诉。在此情形下，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院一般也不宜再受理审查提起再审。
（五）对检察机关不予检察监督的处理
人民检察院根据当事人的申请，在三个月内经过审查之后，作出了不予提出检察建议或者抗诉的决定。根据法律规定，当事人不得再次向人民检察院申诉，相应地，当事人也不能再向人民法院申诉。当事人信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。
（六）检察机关提出检察建议后的处理
人民法院经审查进入再审程序，再审维持原裁判，申请检察监督当事人不服的，或者再审改变原裁判，对方当事人不服的，无论是申请检察监督的当事人，还是对方当事人，已经穷尽民事诉讼法赋予的诉权，其诉讼程序上的权利已经得到了充分保障，故人民法院不应再作为申请再审案件受理审查。人民法院审查认为检察建议不成立，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。
（七）检察机关提出抗诉后的处理
对于符合形式要件的抗诉，人民法院应在三十日内作出再审裁定。对不符合形式要件的，人民法院应当要求人民检察院予以补正或撤回抗诉，在此期间当事人到法院信访的，人民法院可告知其到人民检察院寻求释明。人民检察院经人民法院要求不予补正或撤回的，人民法院可以裁定不予受理。因抗诉裁定再审后，再审裁判维持原审裁判或予以改判的，双方当事人再行申诉的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。
此外，为确保新民事诉讼法第二百零九条的施行，当务之急是，各级人民法院应当采取多种方式，加大宣传力度，引导当事人依照法律规定有序表达诉求。特别是各高级法院，要进一步发挥进京访屏障的作用：一是切实做好当事人的服判息诉工作；二是对于当事人不服驳回再审申请或者再审裁判继续信访申诉的，尽量引导其选择向同级人民检察院申请检察建议；三是当事人执意赴京上访的，要耐心告知相关法律规定，引导其有序申诉。同时，为支持人民检察院做好检察监督工作，人民法院应与人民检察院建立交流、协作机制，通过提供近年来法院接待的当事人可能申请检察建议或抗诉情况的案件数量、类型，为人民检察院科学研判形势、优化工作配置提供参考。通过定期与人民检察院沟通，了解不予提出检察建议或抗诉的案件情况，实现信息及时共享，统一工作口径，配合人民检察院共同做好法律释明工作，消除当事人认识上的误区，促使其早日息诉罢访。
贯彻实施新民事诉讼法（九）
关于民事执行法律监督制度的理解与适用
高民智
做好新民事诉讼法实施准备工作确保法律统一正确实施
本报评论员
认真学习民事诉讼法修改决定，正确贯彻实施新民事诉讼法，充分发挥民事审判职能作用，是当前和今后一段时期各级法院、特别是广大民事审判和执行法官的重要任务和政治责任。为此，最高人民法院组织有关人员对于新民事诉讼法设立的一些新制度的理解与适用问题进行了专题研究，并在本报开设了“贯彻实施新民事诉讼法”专栏，连续刊登了九篇文章，供全国法院和广大法官学习参考。以上九篇文章分别围绕立案制度、公益诉讼、案外人撤销之诉、小额诉讼程序、实现担保物权程序、调解协议司法确认程序、申请再审审查程序、检察监督制度、执行法律监督等问题，介绍了立法背景和重大意义，重点对实施过程中需要注意的问题进行了深入探讨，提出了意见和建议，对于促进新民事诉讼法的统一正确实施具有重要意义。
在实践中，全国法院和广大法官需要把握好以下几个方面：一是正确理解与适用立案制度，在协议管辖、应诉管辖、管辖权转移以及不予受理裁定等问题上，要注意依法受理各类民事案件，切实保障当事人的起诉权利；二是正确理解与适用公益诉讼制度，在公益诉讼案件范围、起诉主体、管辖法院、受理条件等问题上，要注意依法维护社会公共利益，推进“美丽中国”生态文明建设；三是正确理解与适用案外人撤销之诉制度，在撤销之诉主体范围、管辖法院、受理条件、撤销之诉救济等问题上，要注意有效遏制虚假诉讼，为案外人提供及时有效的权利救济途径；四是正确理解与适用小额诉讼程序制度，在小额诉讼程序案件范围、受理标的金额标准、当事人的举证期限、审理程序等问题上，要注意发挥该程序方便当事人参加诉讼，降低诉讼成本的独特优势；五是正确理解与适用实现担保物权程序制度，在实现担保物权申请主体、管辖法院、人民法院的审查内容等问题上，要注意保护担保物权人的合法权益，节约司法资源；六是正确理解与适用调解协议司法确认程序制度，在管辖法院、人民法院审查内容、确认法律文书的形式与效力等问题上，要注意依法有序推进多元纠纷解决机制的发展与完善；七是正确理解与适用申请再审审查程序制度，在管辖法院、可以向原审人民法院申请再审案件范围、申请再审期限等问题上，要注意实现就地解决纠纷，将矛盾化解在基层，有利于方便当事人参加诉讼；八是正确理解与适用检察监督制度，在检察建议的受理审查、决定是否再审的程序适用，以及人民法院对抗诉的形式审查、依法启动再审等问题上，要注意贯彻落实有限再审、依法纠错的立法思路；九是正确理解与适用执行法律监督制度，在执行法律监督范围、形式，人民法院对书面检察建议的办理，对滥用监督权的处理等问题上，要注意依法促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益。
2013年1月1日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的修改民事诉讼法的决定将正式实施。新民事诉讼法有关新制度的规定比较原则，本报刊登的九篇文章也只是为这些诉讼制度的实施提供有针对性的参考依据，许多问题还需要在司法实践中进一步系统地梳理、分析、研究，提出的意见和建议也需要在司法实践中进一步检验和完善。希望全国法院和广大法官跟踪研究这些问题，对于遇到的新情况、新问题，请及时层报最高人民法院。对于贯彻实施民事诉讼法修改决定过程中遇到的其他新情况、新问题，也请及时层报最高人民法院。我们将继续组织有关人员进行专题研究，相关研究成果将继续在本栏予以刊登。
第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新民事诉讼法将于2013年1月1日起正式施行。该法第十四条将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第二百三十五条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，标志着人民检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据，也结束了长期以来对人民检察院是否有权对民事执行活动进行监督的争论。认真学习新修改的民事诉讼法，准确领会法条的深刻含义，对于确保新民事诉讼法的正确实施，促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益具有重大意义。
2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称试点通知），决定在山西、内蒙古等十二个省（自治区、直辖市）开展民事执行活动法律监督的试点工作。试点工作开展一年多来，最高人民法院、最高人民检察院以及试点地区人民法院、人民检察院对民事执行活动法律监督工作高度重视，不断探索新的工作机制，非试点地方也参照试点通知的要求，积极开展工作，民事执行活动法律监督工作整体呈良性发展态势。但实践中也存在诸多问题，有的还比较严重，如理念认识存在分歧、监督启动程序不规范、监督范围随意扩大、监督方式杂乱、监督权不当行使等，在一定程度上制约和影响了民事执行活动法律监督工作的顺利开展，需要引起高度重视。
由于新民事诉讼法只是原则性地规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督，并未对民事执行检察监督权如何运行作出具体规定。当前，新民事诉讼法正式施行日益临近，而最高人民法院、最高人民检察院共同制定具体的指导性意见尚需时日，为确保统一正确实施新民事诉讼法关于民事执行法律监督的有关规定，我们认为，人民法院应注意重点把握好以下几方面问题。
一、关于试点通知的效力
民事执行活动法律监督工作起步较晚，在部分地方开展试点还不到两年的时间，整体上还处于探索尝试阶段，许多问题需要系统梳理、分析、研究，理念认识需要校正、统一、深化。试点通知是最高人民法院、最高人民检察院在广泛调查、深入研究的基础上，紧密结合当前民事执行活动法律监督工作的现状联合发布的。该通知对实践中急需解决的问题进行了明确，主要规定了民事执行活动法律监督的启动方式、监督范围、监督形式、监督效力等方面的内容，对于规范人民检察院依法对民事执行活动行使监督权以及人民法院办理人民检察院对民事执行活动提起的监督案件具有十分重要的指导意义。在最高人民法院、最高人民检察院没有公布新的指导性意见之前，该试点通知的规定仍应继续实行。需要特别注意的是，随着新民事诉讼法的正式施行，试点通知的适用范围也要相应地从试点省区市扩大到其他非试点地区，即适用于全国范围，全国各级人民法院在办理民事执行检察监督案件时都要认真遵守试点通知的要求。在此还需要强调的是，最高人民法院、最高人民检察院已经开始着手制定具体的规范性指导意见，在“两高”的规范性意见发布之前，地方人民法院一般不应再与地方人民检察院联合制定发布类似的规定。
二、关于民事执行检察监督的范围
人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督是法律赋予人民检察院的权力，民事执行检察监督对于规范人民法院执行行为具有积极作用。但民事执行检察监督权力的运行要遵循执行工作规律，严守权力的边界。在修改过程中，有意见认为，任何事物都具有“两面性”，如果过分强调、过度行使民事执行检察监督权，则会冲击正常的执行工作体制和执行权运行机制，打破当事人双方的平衡，带来高成本、低效率、多头监督、程序繁琐，甚至被当事人不当利用来对抗执行等一系列问题。因此，监督范围应主要限定于损害国家利益、社会公共利益等情形，即试点通知第二条确定的五种情形。司法权运行目标的统一性决定了监督与支持的一致性。在监督中支持，在支持中监督，寓监督于支持之中，有利于增强监督实效，有利于维护当事人的合法权益，更有利于维护社会的公平正义。实践中，人民法院在民事执行活动中，对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，因不当干预难以执行的；被执行人、负有协助义务的单位、自然人以及案外人以暴力威胁或其他方法妨碍、阻止人民法院执行的；被执行人有能力执行而拒不执行人民法院生效的判决、裁定，情节严重，构成拒不执行判决、裁定罪的，人民法院要及时向同级人民检察院沟通，主动要求人民检察院监督、支持，共同解决执行中的难题。
三、关于民事执行检察监督的形式
当前，在司法实践中，民事执行检察监督的形式多种多样，有检察建议书、纠正违法通知书、暂缓执行检察建议、更换办案人意见、说明不执行理由通知书、督促执行通知书、中止执行建议书、不予执行建议书、告知书、通知执行书、对裁定提出抗诉等。对此，试点通知第三条规定，“应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督”。该规定已经明确了民事执行检察监督的形式——书面检察建议，程序——经检察委员会决定。民事诉讼法赋予检察机关对民事执行活动实行法律监督的职权，不同于其他法律赋予检察机关对司法工作人员渎职行为的监督权，因而不适用渎职、侵权调查等手段对民事执行活动进行监督。我们认为，试点通知的前述规定既考虑到了执行工作特点，又兼顾到了检察监督权的行使需要加强内部制约的因素，符合法律规定，在实践中应当继续坚持。人民法院在办理执行检察监督案件中，对于不符合上述要求而进行监督的，可以不予立案、不予回复。法律虽然赋予了人民检察院对民事执行活动进行法律监督的权力，但实质上是赋予了人民检察院启动对民事执行活动进行监督的程序的权力，而不是审查决定权，因此，启动监督程序的恰当方式就是提出书面检察建议。是否采纳检察建议最终还需要经过人民法院一定的审查程序来决定，实践中个别地方以纠正违法通知书等方式进行监督显然违反职权不可替代行使的基本要求。在今年六月召开的全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上，最高人民检察院就明确要求，民行执行检察监督要一律用检察建议书的形式，不能用违法纠正通知书等其他形式。
四、关于对书面检察建议的办理
人民法院、人民检察院是平等的国家司法机关，检察监督权、法院执行权也是平等的司法权，只有分工的不同，不存在地位上的高低、权力上的大小之分，对权力的行使要相互尊重。对于人民检察院以书面检察建议的形式提起监督的民事执行案件，人民法院要正式立案，组成合议庭依法审查，一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。书面回复意见要有事实认定、法律适用、违法、不违法或其他情形的分析等内容。实践中，也存在人民法院对书面检察建议置之不理、敷衍推托的个别现象。检察委员会是人民检察院讨论决定重大案件和其他重大事项的集体决策机构，对于经过检察委员会讨论决定依法提起监督的民事执行案件，人民法院严肃认真对待，严格依照有关程序处理，体现了对检察监督权的尊重，体现了人民法院办理民事执行检察监督案件审慎、严谨的态度。
五、关于对违规监督的处理
权力缺少有效监督和制约，就可能导致权力滥用。民事执行检察监督权亦不例外。司法实践中，民事执行检察监督权不当行使、甚至滥用的现象在个别地方依然存在。人民法院在办理民事执行检察监督案件时，认为检察监督行为违反法律规定或者检察纪律的，可以向同级人民检察院提出书面建议，对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。
