摘要: 中国法院编制从1978-2008扩展了5.5倍,法院内部编制规模的激增,导致中国法院内部出现坚硬的科层化。这不仅导致结案上的内卷化,而且使整个法院、法官被接受性降低。传统对策均将案件数量增加作为因果性前提以进行应对,但实际导致法院规模扩大的真实原因在于法院事权的扩大。司法的边界划定,不仅是一个司法问题,而且是一个政治问题。
关键词: 规模；科层化；事权扩大；政治后果
晚近以来，程序正义理论的一个基本命题认为只有经由“中立第三方”主持、双方当事人平等对抗下的三角结构，所得出的结论才是唯一可接受的结果[1]。其方法论立场系出于自然科学：古典物理学为便利研究，将运动中的物体如赛马、帆船等视为一个可以不考虑大小，无体积、形状的“质点”（mass point），从而引入几何学坐标系进行计算。近代以来，人文、社科研究受自然科学研究方式影响甚重[2]。然而，人文、社会研究中，这种方式的物理简约却可能自我斩断能对事态作出真正有力的解释的因果关系项。
将法院看作一个“质点”在程序法内跃动，忽略了法院是一个有着复杂的内部结构关系的组织，忽视了法院的构成尤其是编制规模导致的内部治理所产生的组织内行为会对组织外程序的产生决定性的影响。
本文对三十年（1978-2008）中国法院编制规模作出尽可能细致的数据变化描述，以此为逻辑起点，在“内部组织结构——外部程序行为”这一视域下，展开对以下问题的初步分析：
政治治理观念转型，将更多公共治理职能转移给法院担当，由此导致的三十年法院编制规模巨观化，使得法院内部组织出现了非预期的后果，即表象上的日趋坚硬的科层化，及由此所导致的结构上的困境，即司法行为的作出，被内部组织样态所决定，产生巨大的负外部性，原本期望的国家政治治理方式转变目标恰恰因追求目标的手段自身而被削弱。在学理上，以法院为中心的法治化新叙事，获得了正当程序理论“中立第三方”命题的理论支持。在不反思这一命题的前提下的诸种对策，被1998年以来的司法改革经验证实效果不彰。法院编制激增，不仅带来司法效率问题，也导致了新的“宪政时刻”问题。
一、三十年（1978-2008）编制变迁
机构编制规模，是一个机构事权大小与制度内地位的重要根据。1951年时任中央政治局委员、国务院副总理、政务院政治法律委员会主任董必武曾提议为法院增编。[3]1954年即将出任最高法院院长之前的董必武再次呼吁说：法院只有三万多人，还需要有三万人左右。[4]但计划经济的建立、统购统销的完成、多种产权形式的萎缩和逐渐消失，使得法院无以有大编制的社会需要。1955年的编制方案规定最高法院现有编制404人，要减少编制111人，达到293人。[5]1955年整编后的最高法院编制草案实际人数为265人。[6]
以1978年12月的中央工作会议和十一届三中全会为拐点，中国政治开始了由“人的改造”来建设新社会，到“行为规制”的转变。中共中央全会上第一次提出“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”[7]，标示着司法从政治边缘要逐步被推进至前台。1979年6月五届人大二次会议上，一次即通过包括《刑法》、《刑事诉讼法》两部基本法律在内的七个法律。为此，中共中央副主席、全国人大委员长叶剑英说“我们必须调集足够数量的优秀干部充实司法部门。”[8]最高法院院长江华据此提出“建议把法院系统现有人员由五万八千人，在今后两三年内分期分批地增加到二十万左右。”“干部的来源，可从党政机关选调一部分，原来做过法院工作的归队一部分，从城市高中毕业的知识青年中择优招收一部分。在今年下半年内，先调配一批优秀干部，增加五万人，充实和加强法院的审判力量，以应急需。”[9]邓小平明确的支持了增编进人的作法“现在我们能担任司法工作的干部，包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察，起码缺一百万。可以当律师的，当法官的，学过法律、懂得法律，而且执法公正、品德合格的专业干部很少。”[10]
此后，最高决策层扩充政法机关人员的既定政策，在历次伤筋动骨的机构改革、裁军、人员分流运动中都没有变动，反而是呈现了其他党政军机构缩编，法院增编的反向趋势：
从1970年代中后期开始，根据邓小平的指示，军队大规模“消肿”[11]。军转干部中“需要分配工作的约有××万人”[12]“这批转业干部的去向主要是充实政法战线，分配的数量一般应占省、市、自治区接受总数的百分之五十左右（司法和公安系统各占百分之二十五左右）。”[13]
从1981年到1984年，扩大政法队伍，增编进人成为各级组织、人事、编制部门的重要工作。1982年初彭真主持起草的《中共中央关于加强政法工作的指示》中指示“扩大、充实、整顿和提高政法队伍，争取在一九八二年内取得决定性的进展。中央决定，在一九八一年到一九八四年的四年内，有计划地分期分批把政法队伍从现有的××××万人扩大到××××万人。” [14]
这一时期法官数量的增加是巨大的：1978年，全国各级法院实有干警5.9万余人，到1982年12月增至13.4万余人。[15] 1984年全国法院有15万名干警，到1985年就增至18名万干警。[16]
从农村转入城市经济体制改革后，1987年4月13日，中共中央、国务院发出严厉通知制止机构、编制和干部人数膨胀。[17]但是，在压缩其他党政、事业机构编制的同时，中央决策层继续向政法机关倾斜，为政法机关增加编制。1987年9月，中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部提出“为了加强法制建设，充实政法队伍，保证社会秩序安定和建设、改革工作的顺利进行，根据中共中央、国务院关于今明两年给政法部门在一九八五年编制控制数的基础上增加编制二十万人的指标精神，经研究协商，分配检察系统三万一千人，法院系统五万五千人，公安系统（不包括武警部队）六万三千人，司法行政系统（包括劳改劳教单位）四万八千人，国家安全系统三千人。”[18]
这次增编后仅仅过了两年，1989年，国家机构编制委员会1989年第八次会议审议提出“同意全国地方人民法院编制在235420名的基础上，增加12000名，达到247420名。主要用于地方各级人民法院为实施行政诉讼法，建立行政审判机构所需的编制，以及适当解决一些比较突出的问题。”[19]
1992年开始进行社会主义市场经济体制改革，为去除计划经济体制下直接管理经济的部门对经济的管控，中共十四大提出下决心裁撤机构和削减人员[20]。1993年4月2日中共中央政法委印发《关于进一步做好清理调出不适合做政法工作人员工作的通知》：截止1992年底，已审查确定需清理调出不适合做政法工作人员约17000名，现已调出近9000名。[21]
但是在这种大的政策趋势下，中央决策层依然向法院等政法机关倾斜，1993年4月3日中央政法委等五部门联合发出《关于给政法部门增加编制的通知》“根据中央政治局全体会议决定，在‘八五’期间给政法部门增加编制20万人。”“于1993年至1995年分三年实施完成，每年各增编三分之一。”“分给法院系统42000人”[22]
2000年，中央决策层又一次决定进行机构精简，法院也在精简之内，但是这次机构改革仍然表现出了对法院的偏爱。其他机构“总体上按原编制人员50%的比例定编定岗。”比如：中央国家机关现有公务员3.3万人（编制为3.4万人）。“按照中央确定的机构改革目标，中央国家机关编制总数减少一半，在1998至2000年的三年中，需分流安排人员16000人左右。”[23]但是，对于法院，只是“在中央下达的政法行政编制控制数的基础上，按10％的比例精简。”而且，“精简后的空余编制，不从全国总编制数中扣除，由中央机构编制委员会办公室和最高法院统一掌握使用。”最高法院颁布《关于人民法院书记员实行单独序列管理的若干规定（试行）》后，即将该编制返还，最高法院将返还的机构改革精简的10％的编制，主要用于书记员改革。[24]
2004年，中央再次为地方法院补充政法专项编制12782名。[25]
2006年死刑核准权收归最高法院[26]，最高法院刑庭增加编制300人。最高法院为了避免未来因为死刑案件的事实、证据瑕疵给自己带来的责任，要求死刑案件二审必须开庭。[27]因此各省级高院在原有基础上增设了刑三庭（或刑四庭），招考、调进了大批刑事法官。为此，中央编委2007年一次为全国法院补充25000个政法专项编制。[28]
历经持续三十年的扩编，到2008年元旦，时任最高法院院长肖扬的新年献词提供了一个法院规模的数据：全国法院系统法官及其工作人员有30多万[29]。
按照公开披露的上述文件所提供的以上数据，法院编制总额在2008年应是32.7万（327202人），国家政法编制内的法院规模30年扩展了5.5倍。但各法院在2007年底增编进入计划尚未完成，另外有的法院超编，存在冲编，因此肖扬给出的实际工作人数是一个不确定的估数。但是，32.7万是政法编制数额，实际在法院工作的人员超出该编制，其数量之不确定无法统计。由是，提出一个必须将内涵边界勘定清晰的前置问题：在什么身份条件意义上，我们称呼具有该身份的人为法官。
根据1995、2001年《法官法》，中央组织部、最高法院政治部关于法官任职资格的各种规定中严格界定的内涵[30]，政法编制内的法官是指符合以下条件的法院工作人员：①国家正式录用干部②编委正式批准③政法编制内④财政全供⑤助理审判员以上法律职称。如果是军转干部或普通高校毕业生，通过公务员考试，进入法院，担任书记员或法官助理，虽然尚未获得助审以上法律职称，但是符合前四项条件的，计入法院编制讨论数据之内。[31]
但是，各级法院都普遍存在着至少以下五种情形的人员：
1、属于编委正式批准的法院工作人员，财政全供，但是非国家正式录用干部，属于聘用制干部，组织人事部门只承认其工人身份，在组工部门的统计序列内称为“以工代干”人员。但是具有助理审判员职称，在本法院内承认其法官资格，可以独立办案。这是《法官法》颁布之前的历史遗留的人事问题，法院内戏称这种身份是“地方粮票”，即不能跨地域流通。
2、属于编委正式批准的事业编制人员，财政全供，但是不具有法官资格。如法院内的法官学院、业大、法学研究所等单位，如果该工作人员是事业单位编制，不能被任命为法官。[32]
3、没有编委正式编制，但是通过政府人事部门办理了本院的正式进入手续，由本院经费供给的人员。主要是书记员、法警。
4、没有编委正式编制，通过劳动部门，以劳动代理合同方式进入法院的临时聘用人员。主要是合同制书记员[33]、聘用制合同法警。
5、法院的司机、后勤服务等人员，数量较大，流动性极强，难有确定数据。
2002年的中国法院编制中，共有首席大法官1人、大法官41人、高级法官3万余人、法官18万余人。[34]时任最高法院院长肖扬说：“现在我们20多万名法官中，真正从事审判工作的只有15万左右，有近5万名法官并不在审判岗位。这是最高法院统计的，我估计不在审判岗位的法官人数还要多。”[35]在缺乏全国数据的情况下，以一个具有严格组织人事管理的城市个例或能说明此状况。作为首善之区的北京市统计，截止到2005年，北京市21个法院中，共有干警4374人，其中具有审判职称的审判人员2509人，在审判一线从事审判工作的1573人。[36]
二、编制激增的非预期后果
以域外经验来比对，1996年，不包括326位联邦破产法官、1070人的联邦行政法官，以及联邦司法官或治安法官，美国50个州包括地方分支机构，共有四万名法官和1500名联邦法官。[37]中国最高法院和地方各级法院法官的数量和美国联邦系统、州系统法院的法官数量比反差巨大。但考虑到美国2.6亿和中国13亿这一人口基数比例，这种数量并不显得突兀。我从来不以域外经验为正当性根由，如果仅因为与作为参照系的美国法院尤其是联邦最高法院的法官数量相比，中国的法院、特别是最高法官规模巨大，并不会在任何意义上贬损中国本土制度的妥当性，只要运行良好，完全不能引起任何质疑。
现实的问题是，法院规模历经三十年的持续激增，导致法院内部结构样态发生巨大变化：内设庭室越来越多，人员分类、分层、分级管理日益繁复。巨大的法官数量和由此决定的坚硬的科层制造成中国司法出现大量痼疾，以法官数量的增加来应对案件数量的增长，出现大量非预期后果。以最高法院为例，1978年4月，最高法院仅设刑庭、民庭两个业务审判庭和司法行政教育厅、办公厅、政工组五个局级单位。[38]此后，庭室不断分解、功能细化，刑庭分解为刑一、二、三、四、五庭，民庭分解为民一、二、三、四庭，三个非业务审判的综合部门更是不断裂变，三十年间，最高法院正局级机构从5个增加到31个。[39]
在法院人员高速膨胀后，继分庭管理措施之外，分类管理、分级管理也被选为大规模群体内部治理的基本手段。在建国前的根据地时期，因为物资匮乏和军事作战需要，曾将非战斗人员亦纳入供给制管理，建立大灶、中灶、小灶的差序层级。这种因为进行大规模人群管理所必需实行的分类、区隔的技术在三十年的法院编制激增中亦清晰显现。
由于财政供给、非货币收入、荣誉面对大规模人群的稀缺，差等是必须的选择。一方面，通过分级、分类解决资源待遇稀缺问题。另外，亦依赖差等差序制造出并激励竞争，对行为趋向进行诱导。尤其是在司法裁判中，因为在时下的司法体制下，程序运行可以涌入大量无法为外部所识别的破坏规制因素，所以保持法官行为正洁（integrity）成为需要由法官本人内敛、自我克制才得以实现的结果。而目前实现法官正洁，政策设计对策之一是对法官行为进行外部诱导，即以职级的奖励性晋升发挥激励作用，而职级晋升直接与各种物质、非物质收益正相关。
此前传统上，法院仅有以下三个序列：1、1979年《人民法院组织法》规定的审判职称，分为助审员、审判员、审判委员会委员；2、1979年《人民法院组织法》规定的行政职务，在一般工作人员之上是副庭长、庭长、副院长、院长；3、1950年代以来的干部组织人事管理制度，将法院内部的职级分为科员级直到副总理级。[40]
随法院人员编制不断扩大，又创设出新的梯级科层序列。1995年《法官法》颁布，将1954年《人民法院组织法》以来助理审判员、审判员的名称统一改称法官，法官分12级：首席大法官、大法官、高级法官、法官，大法官分三级，高级法官分四级，法官分五级。以最高法院为例，这种科层序列是：院长：首席大法官；副院长：一级大法官至二级大法官；审判委员会委员：二级大法官至二级高级法官；庭长：一级高级法官至二级高级法官；副庭长：一级高级法官至三级高级法官；审判员：一级高级法官至四级高级法官；助理审判员：一级法官至三级法官。[41]
更重要的举措是在正式的分层制度架构基础上，不断细密化各层级：
1、提升副院长职级等级。
1985年，中央办公厅发文规定：基层法院院长一般配备副县长一级干部，审判员一般配备科一级干部和股一级干部；中院院长配备副专员一级干部，审判员一般配备副处一级和科一级干部；省高院院长一般配备副省长一级干部，审判员一般配备处一级干部。[42]但是，并没有对副院长的职级作出明确规定。在组织序列内，最高法院副院长是副部长级干部，地方法院副院长的职务配备规格仍然是与同级政府的副职在职级上相同：高院一般为副厅长级、中院为副处长级、基层院为副科长级干部。1998年后在最高法院，增加了常务副院长职位，确定为正部长级干部。2001年最高法院又吁请中央组织部对地方法院做了调整：高院副院长一般配备正厅长级干部；现为副厅长即且任满现职三年以上的，经考核后可根据干部的条件和工作需要，晋升为正厅长级。中、基层法院副院长，按照同级政府职能部门的正职配备。[43]
2、增加副院长级班子成员（党组成员）数量，拉动整个法院的干部职级提高。
各级组织部、编委对领导干部职数在“三定方案”中有严格限制，如1996年，中央批准的法院机构改革方案规定：高级法院正副院长按1正4副配备。中级法院正副院长按1正3副配备；基层法院正副院长按1正2副配备。高、中、基层法院可根据当地的实际情况和审判工作的需要，在上述规定职数的基础上增加或减少1名副职[44]。所以，在法院人员编制激增后，职位过少就显激励不足。因此，1999年最高法院促成最高决策层规定法院政工部门的主要领导干部由同级副职兼任或由同级副职干部专任。[45]1999年中共中央印发了著名的解决执行难的中发[1999]11号文件，最高法院抓住中央11号文件中“改进管理体制”这一语词，“鼓励在法律无禁止的前提下的大胆创新”督促各级法院执行庭改执行局，以及“执行机构领导干部高配”[46]由此，在院长、副院长、纪委派驻的纪检组长、政治部（处）主任等党组成员之外，如果获得地方党委支持，执行局长亦成为为党组成员。
3、增设审判委员会专职委员。
在党组班子领导职务职数不可能再增加时，2003年，最高法院向中共中央打报告，请求在干部职数中增加副部级的专职委员，在审判委员会委员中列出专职委员，作为领导职数。中央编办经商中组部并报中央编委批准，同意了最高法院按照副部级干部条件，产生1-2名副部级审判委员会专职委员。[47]这样，在各级法院均增设了审委会专职委员一职务，虽然不是党组班子成员，但基层法院一般定为正科级，中院定为正县处级，高院定为副厅级，最高法院定为副部级。被认为是院领导成员。
4、增加审判委员会委员数量。
非领导职务的法院审判组织审判委员会委员，并不是班子成员，也不必然带来职级提升[48]，但作为一种待遇标志和荣誉信号，在法院人员编制巨大的情况下，依然具有激励作用。除了院长、副院长、纪检组长、政治部主任以及进入党组的执行局长作为当然审委会委员之外，法院最重要的两个审判领域民事口、刑事口一般至少各有一位资深庭长进入审委会。晚近时期，最高法院又对其他一些中层负责人做制度性的进审委会的安排。2006年最高法院提出“从有利于工作考虑，各级人民法院的研究室主任，凡符合法律规定条件的，应当被提请任命为本级人民法院审判委员会。”[49]稍后，又提出各级法院的行政庭庭长进审委会的问题[50]，以提高法院内较不受重视的这一审判庭庭长的非货币收益。2007年，最高法院又进一步提出“认真解决行政审判庭庭长进审判委员会的问题，法院的专职审判委员会委员中也应当考虑有熟悉行政审判业务的人员。[51]
5、审判长常任
审判长作为按照普通程序审理民事、刑事案件的合议庭的庭审的名义主持者[52]，本来是一个“一案一组成”的临时审判职称。最高法院在“一五纲要”中将其确定为固定的、相当于副庭长级别的审判职务，组织进行了大规模的公开竞聘[53]。虽然并没有超出《人民法院组织法》之外，但是审判长作为固定的合议庭负责人，实际上成为庭长之下、助审员、审判员之上的一级干部职务，成为法院干部体系内的一个新层级。
6、在书记员与助审员两个层级之间增加法官助理。
2004年9月，最高法院颁布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，确定在北京海淀区法院、深圳中院等18个法院进行试点。最高法院2007年12月在贵阳召开的西部基层人民法院法官助理试点工作会议后，为解决西部法官短缺，从2008年起在西部12个省、自治区、直辖市进行实行。[54]建立法官专司审判、法官助理协助配合，书记员负责法庭记录的机制。最高法院认为在西部十一个省区的有条件的基层法院全面实行法官助理制度，“把审判活动中事务性、程序性工作分解出来，交给助理去完成，让数量有限的法官得到一定程度的解脱，集中精力和时间专心用于审判，弥补法官不足的局面。”[55]
