实践证明，中央设立巡回法庭的决策是正确的。一年来，巡回法庭在去司法行政化、去司法地方化、优化职权配置、司法便民利民等方面均取得不俗的成绩，基本实现了中央设立巡回法庭的改革初衷。
党的十八届四中全会决定最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。最高人民法院迅速贯彻落实党中央的决策部署，于2015年1月底成立两个巡回法庭。一年来，巡回法庭紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，牢牢把握司法为民、公正司法的工作主线，深入推进各项司法改革措施，不断提高审判质效，方便当事人诉讼，就地化解各类信访矛盾纠纷，努力探索公开透明、公正高效、廉洁权威的司法新模式，勇于担当、主动作为，攻坚克难、开拓进取，各项工作取得了显著成效，为全面推行司法改革提供了可推广、可复制、可持续的经验。
一、实践证明中央设立巡回法庭的决策是正确的
一年来，巡回法庭在以下几个方面均取得不俗的成绩，基本实现了中央设立巡回法庭的改革初衷。
在去司法行政化方面，通过全面推行新的审判权运行机制，有效地去除了司法行政化，让审判活动回归司法的本质属性，有助于推进整个司法系统从行政化模式向司法本位回归。一是实行法官员额制和司法人员分类管理。每个巡回法庭仅有包括一位庭长、两位副庭长在内的12名主审法官员额，每位主审法官配备1名法官助理、1名书记员，形成“1+1+1”的审判团队。二是落实“让审理者裁判，由裁判者负责”机制。合议庭审理案件时，承办人担任审判长并自行签发裁判文书，庭长、副庭长仅在自己承办案件或参加合议庭担任审判长的情况下才审核签发裁判文书。庭领导也要亲自办案。切实体现了“直接性”“亲历性”司法规律，消除审判环节的行政化倾向。三是实行扁平化管理。巡回法庭内部机构设置避免“叠床架屋”，除了法官团队外，综合行政、司法调研、后勤事务、政工监察等统一归综合办公室负责，不再另设机构。此外，为配合主审法官、合议庭负责制的实施，巡回法庭还积极探索了一系列行之有效的配套措施。如建立自由裁量权约束机制，包括检索近三年类似案件制度、裁判文书由30%法官交叉校验制度、主审法官联席会制度、疑难分歧性问题征求本部意见制度，等等，有效地规范法官的自由裁量权，堵塞自由裁量权滥用漏洞。
在去司法地方化方面，巡回法庭是最高人民法院的常设派出机构，其人财物都归最高人民法院管理，从体制机制上减少了与地方产生利益关系的可能性；巡回法庭的审判人员实行轮换制，每两年一轮换，有效地防止了在巡回区内形成利益交换关系；巡回法庭坚决落实主审法官负责制，这意味着主审法官对自己的案件负全责，一旦出现问题，终身追责，使得主审法官有责任心和勇气抵制来自各方面包括地方领导对具体案件的不当干预。另外，巡回法庭建立了干预过问案件全程留痕制度，并设专职的廉政监察员，负责巡回法庭的日常廉政监督工作，多措并举、多管齐下，保障巡回法庭的司法活动独立性。到目前为止，两个巡回法庭均未收到任何领导干部批转的案件，也未发现任何过问插手干预案件的情况。
在优化职权配置方面，通过明确最高人民法院本部与巡回法庭之间的分工，逐步实现最高人民法院的职能优化。巡回法庭承担了审级内最高人民法院的审判职能，并就地解决来信来访。这样就将最高法院本部从审判接访压力中解脱出来，便于其集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，有利于实现最高法院内部的职能配置科学化、理性化。另一方面，巡回法庭是最高法院伸向地方的触角，实现了审判权重心下移，也成了最高法院与地方法院联系的桥梁纽带，拓展了最高法院的职能。通过在辖区内的巡回审判和接访，近距离接触地方司法样态，及时发现问题，及时报请最高法院本部研究解决，及时进行指导，形成巡回法庭与本部的良性互动关系。
在司法便民利民方面，巡回法庭设在地方，拉近了人民群众与最高法院之间的距离，被称为“设在家门口的最高人民法院”。两个巡回法庭全年到辖区巡回开庭、听证近两百次，全年共接待来访四万余人次，登记案件一万余件，通过依法处理涉诉信访，就地化解了矛盾纠纷，极大地减轻了当事人的诉累。两个巡回法庭通过实践形成了各具特色的涉诉信访工作机制。如第一巡回法庭强化实质性解决纠纷理念，针对特定案件依法启动审判监督程序，2015年共提审27件案件。第二巡回法庭秉承“坚持最后一问”的工作理念，采取主审法官接访、压实巡回区法院责任、聘用法律志愿者等方式，有效化解矛盾；重复访从20.25%下降到10.26%，登记案件数量占到最高法院东三省登记数的85%，有效发挥了吸附作用。经过一年的努力，两个巡回区的信访人数呈平稳下降趋势。
巡回法庭还在全面推行司法改革中承担着先行者和探路人的使命和担当，充分发挥了司法改革试验田的作用。如巡回法庭着力推动法律职业共同体建设，与法学院校深度合作，建立实习助理、法律志愿者、主审法官与法学专家互聘等合作交流机制，在创新法治人才培养机制、拓宽法治人才培养途径、构建法律职业共同体等方面进行了有益探索。第一巡回法庭坚持“开前门，堵后门”，推动构建法官与律师的新型职业关系，建立与律师的定期联席会议、预约会谈等机制，充分保障律师权利；与深圳律协签订备忘录，设立律师志愿服务岗，探索律师参与涉诉信访化解新机制，推动形成解决纠纷的合力。第二巡回法庭创新司法权科学运行的制度机制，建立法律释明机制，在案件审理中具体落实了干预案件处理的记录、通报和责任追究制度，并与之相配套建立了开庭前的“创新性法律释明”制度，取得了良好的法律效果与社会效果。
二、巡回法庭在以下几方面的改革还大有可为
一是完善巡回法庭审理跨区域案件的职能。目前，巡回法庭主要审理申请再审案件，跨区域案件、二审案件很少。下一步要通过适当降低巡回法庭受理跨区域案件的级别管辖等方式，将大部分跨区域案件、二审案件纳入巡回法庭管辖范围，以充分发挥巡回法庭“去地方化”的职能作用。
二是推进审判权运行机制改革。继续深入探索审判权运行机制改革中的有关问题，进一步完善符合司法规律的审判权运行机制，着重设计具体的审理工作程序；探索创新审判组织模式。科学设置审判组织，合理界定各类审判组织的职权范围，理顺各类审判组织之间的关系，调动法官积极性。明确审判团队之间、审判团队内部的分工协作，建立完善主审法官联席会议运行机制，充分发挥主审法官联席会议的作用，为进行审判委员会改革提供可供参考的经验；进一步探索在扁平化管理体制下，如何优化配置管理资源。厘清法院内部各类人员的审判职责与管理职责，优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责，依法强化各种职能之间的制约监督，确保合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权；探索强化落实审判责任，实现司法责任制改革，在实现审判权还权于合议庭、主审法官的同时，完善审判管理的监督机制，最大程度地满足人民群众对公平正义的需求，提高司法公信力，树立司法权威。
三是探索新的改革举措。在构建法官律师新型职业关系方面，进一步畅通沟通交流渠道；加强信息化建设，升级权利保障措施；完善律师志愿服务岗，探索律师志愿服务与申诉案件律师代理制度的衔接，进一步发挥律师在纠纷解决中的积极作用。积极推广法院与法学院合作的机制，使更多的高校学生可以参与到法院的司法实践中来。
四是完善巡回法庭人员职业保障制度。目前，巡回法庭各项改革均走在了司法改革的前沿，但在职业保障方面还存在短板。最高人民法院应加紧开展巡回法庭职业保障制度建设相关的改革，为最高法院本部法官员额制改革积累经验，也为在全国法院全面推行法官员额制改革做出示范。鉴于巡回法庭已经实行法官员额制，人员待遇可考虑与法官员额制试点法院同等对待。与此同时，还要根据巡回法庭机构常设性和人员流动性之间矛盾的特点，形成符合巡回法庭需求的组织人事、工资福利及其他方面的保障政策和制度安排，解决人员来去衔接等问题。
三、司法改革与立法工作的关系是一个值得研究的课题
习近平总书记指出“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”上述讲话揭示了立法与改革关系的新时代特点，对处理立法工作与改革之间的关系具有重要的指导意义。
首先，立法决策要与改革决策相一致，是体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；“先立后破、有序进行”，不是立法简单地迎合改革的要求，而是要严格遵循立法程序，完善改革决策；改革决策在广泛征求人民群众各方面意见的基础上，按照严格的立法程序上升为法律法规并颁布实施后，再依法推进改革。遵循立法程序调整法律制定以顺应改革的需要，坚持在法治框架内推进改革，从而实现立法的引领和推动作用。
其次，立法要适应、服务改革需要。重大改革决策与现行法律规定不一致的，要尽快修改法律以适应改革的需要，实现立法与改革决策相衔接，发挥立法的引领和推动作用；有些改革决策需要法律授权的，法律要及时予以授权。近两年来，全国人大常委会先后就中央提出的一些具体改革事项授权，如关于授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点决定等；有些改革决策需要通过立法进一步完善时，要通过严格遵循立法程序，使改革决策更加完善。同时，立法要为改革决策预留空间。针对一些改革的方向已经确定，但具体制度尚未设计成熟的探索性改革措施，立法工作应当具有一定的前瞻性，为改革发展预留空间。
最后，立法工作如何服务于巡回法庭改革。国家的立法机构应当积极响应中央决策，支持巡回法庭的司法改革事业。对于巡回法庭需要法律授权的改革，尽快启动程序为其授权，尽早开启巡回法庭的司法改革试点；对于通过巡回法庭实践检验有益于国家司法体制建设的经验，可以考虑将此纳入未来的修法计划中，通过立法的形式予以确定下来；对于巡回法庭的机构设置、设立数量等尚无明确结论的问题，从立法上为巡回法庭的发展预留空间，勿过早定调。
（作者系全国人大法律委员会主任委员）
